La désertification représente l’un des défis environnementaux majeurs du XXIe siècle, affectant plus de 100 pays et menaçant les moyens de subsistance de près d’un milliard de personnes. Face à cette menace croissante, un arsenal juridique s’est progressivement développé aux niveaux international, régional et national. La Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification (CNULCD), adoptée en 1994, constitue le pilier de cette architecture normative. Toutefois, malgré ces avancées, l’efficacité des mécanismes juridiques reste confrontée à des obstacles multiples, allant des difficultés d’application sur le terrain aux questions de financement. L’analyse du cadre juridique existant révèle tant ses forces que ses limites dans la lutte contre ce phénomène complexe qui se situe à l’intersection des problématiques environnementales, sociales et économiques.
L’évolution du cadre juridique international de lutte contre la désertification
La prise de conscience juridique du phénomène de désertification s’est construite progressivement sur la scène internationale. Les premières alertes significatives remontent à la grande sécheresse sahélienne des années 1970, qui a provoqué une catastrophe humanitaire majeure. Cette crise a entraîné la tenue de la Conférence des Nations Unies sur la désertification à Nairobi en 1977, aboutissant au Plan d’action pour lutter contre la désertification. Bien que novateur, ce premier instrument n’avait pas de caractère contraignant et ses résultats sont restés limités.
La véritable avancée juridique s’est produite lors du Sommet de la Terre de Rio en 1992, où la désertification a été reconnue comme l’un des grands défis environnementaux mondiaux. Ce sommet a initié les négociations qui ont abouti à l’adoption en 1994 de la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification (CNULCD). Entrée en vigueur en 1996, cette convention constitue aujourd’hui le principal instrument juridique international spécifiquement dédié à cette problématique.
La CNULCD se distingue par son approche participative et son attention particulière aux conditions socio-économiques des populations affectées. Elle établit un cadre juridique contraignant qui oblige les États parties à élaborer des programmes d’action nationaux (PAN) pour combattre la désertification. Ces programmes doivent s’articuler autour de stratégies intégrées visant à restaurer les terres dégradées et à prévenir la désertification.
Les principes fondamentaux de la CNULCD
La Convention repose sur plusieurs principes juridiques novateurs :
- Le principe de participation, qui reconnaît le rôle central des communautés locales
- L’approche intégrée, qui lie protection environnementale et développement économique
- La coopération internationale, avec une attention particulière aux pays en développement
- Le principe de responsabilités communes mais différenciées
Le cadre juridique s’est renforcé avec l’adoption en 2007 du Plan-cadre stratégique décennal (2008-2018), puis de son successeur, le Cadre stratégique 2018-2030. Ces instruments ont fixé des objectifs mesurables et ont intégré la lutte contre la désertification dans les stratégies de développement durable.
L’évolution du droit international de la désertification s’est accélérée avec l’adoption des Objectifs de Développement Durable (ODD) en 2015. L’ODD 15.3 vise spécifiquement à atteindre la neutralité en matière de dégradation des terres d’ici 2030, renforçant ainsi la portée juridique des engagements contre la désertification. Ce concept de neutralité de la dégradation des terres (NDT) est devenu un élément central du dispositif juridique, introduisant l’idée d’un équilibre entre dégradation nouvelle et restauration des terres dégradées.
Les Conférences des Parties (COP) de la CNULCD constituent le forum principal d’évolution du droit dans ce domaine. À travers leurs décisions, elles précisent les obligations des États et adaptent le régime juridique aux nouvelles réalités scientifiques et politiques. La COP14 tenue en 2019 a notamment renforcé les mécanismes juridiques relatifs à la sécheresse et aux tempêtes de sable, élargissant ainsi le champ d’application de la Convention.
La mise en œuvre juridique aux échelles régionale et nationale
L’architecture juridique de lutte contre la désertification se déploie à plusieurs échelons territoriaux. Si la CNULCD établit le cadre global, sa traduction concrète s’opère aux niveaux régional et national, où des instruments juridiques spécifiques ont été développés pour répondre aux particularités locales du phénomène.
À l’échelle régionale, plusieurs mécanismes juridiques ont émergé, particulièrement dans les zones les plus touchées. En Afrique, continent particulièrement vulnérable, les annexes régionales de la CNULCD ont été complétées par des initiatives propres comme la Grande Muraille Verte pour le Sahara et le Sahel, lancée en 2007. Ce programme transnational dispose désormais d’un cadre juridique contraignant à travers une convention spécifique ratifiée par les États concernés, qui fixe des obligations précises en matière de reboisement et de restauration des terres.
L’Union européenne a développé sa propre approche juridique à travers la Stratégie thématique en faveur de la protection des sols (2006), renforcée par la Feuille de route pour une Europe efficace dans l’utilisation des ressources (2011). Ces instruments, bien que non spécifiquement dédiés à la désertification, encadrent juridiquement la gestion durable des sols et la lutte contre leur dégradation dans les États membres. La Politique Agricole Commune intègre des conditionnalités environnementales qui contribuent indirectement à la prévention de la désertification.
La transposition dans les droits nationaux
Au niveau national, la mise en œuvre juridique s’articule principalement autour des Programmes d’Action Nationaux (PAN) prévus par la CNULCD. Ces programmes, qui ont valeur légale dans de nombreux pays, constituent l’outil principal de transposition des engagements internationaux dans les ordres juridiques internes.
L’Espagne, pays européen le plus exposé à la désertification, a adopté un cadre juridique particulièrement élaboré avec son Programme d’action national contre la désertification (PAND) et sa Loi sur le patrimoine naturel et la biodiversité de 2007. Ces textes établissent des obligations contraignantes pour les autorités publiques et les propriétaires fonciers en matière de conservation des sols.
Au Maroc, le Plan Maroc Vert puis la Stratégie Génération Green 2020-2030 ont été traduits dans l’ordre juridique par des lois-cadres qui intègrent la lutte contre la désertification dans les politiques agricoles et forestières. La Loi 33-13 sur les mines impose des obligations strictes de réhabilitation des sites miniers pour prévenir la dégradation des terres.
En Chine, la Loi sur la prévention et le contrôle de la désertification de 2002 représente l’un des cadres juridiques nationaux les plus complets. Elle établit un système de responsabilité administrative et pénale pour les activités contribuant à la désertification et instaure des incitations fiscales pour les projets de restauration des terres.
L’efficacité de ces dispositifs juridiques nationaux reste néanmoins variable. Les études montrent que leur mise en œuvre se heurte souvent à des obstacles pratiques : insuffisance des moyens de contrôle, conflits avec d’autres priorités économiques, ou manque de coordination institutionnelle. Le droit foncier joue un rôle particulièrement déterminant, la sécurisation des droits d’usage étant généralement considérée comme une condition préalable à l’investissement dans des pratiques durables de gestion des terres.
De plus en plus de pays intègrent désormais des objectifs de neutralité de dégradation des terres (NDT) dans leur législation environnementale, traduisant ainsi les engagements pris dans le cadre des ODD. Cette évolution marque un tournant juridique vers des approches plus quantifiables et mesurables de la lutte contre la désertification.
Les mécanismes juridiques de financement et de coopération
La mise en œuvre effective du cadre juridique de lutte contre la désertification repose largement sur des mécanismes de financement et de coopération adaptés. Ces dispositifs, ancrés dans le droit international de l’environnement, visent à mobiliser les ressources nécessaires et à faciliter les transferts de technologies et de compétences.
Le Mécanisme mondial, établi par l’article 21 de la CNULCD, constitue l’instrument juridique central pour la mobilisation des ressources financières. Son mandat, précisé par plusieurs décisions des COP, lui confère un rôle d’intermédiaire entre les pays affectés et les sources de financement. Bien que dépourvu de capacité de financement direct, il joue un rôle juridique crucial en facilitant l’accès aux fonds existants et en promouvant de nouvelles sources de financement.
Le Fonds pour l’Environnement Mondial (FEM) est devenu en 2003 le principal mécanisme financier de la CNULCD. Cette évolution juridique majeure a permis d’intégrer la lutte contre la désertification dans le champ d’action d’un fonds multilatéral disposant de ressources substantielles. Le FEM a créé une fenêtre de financement spécifique pour la gestion durable des terres, dotée d’un cadre juridique précis définissant les critères d’éligibilité et les procédures d’accès aux financements.
Les instruments juridiques innovants
De nouveaux mécanismes juridiques ont émergé pour diversifier les sources de financement. Le Fonds pour la neutralité de la dégradation des terres (Fonds NDT), créé en 2017, représente une innovation juridique significative. Fonctionnant comme un partenariat public-privé, il est régi par un cadre juridique hybride qui combine des éléments de droit international public et de droit privé des investissements.
Les paiements pour services écosystémiques (PSE) ont progressivement acquis une reconnaissance juridique dans le contexte de la lutte contre la désertification. Ces mécanismes, qui reposent sur des contrats entre fournisseurs et bénéficiaires de services environnementaux, sont désormais intégrés dans de nombreuses législations nationales. Au Costa Rica, la Loi forestière établit un cadre juridique complet pour les PSE liés à la protection des sols et à la prévention de l’érosion.
Le marché carbone représente une autre source potentielle de financement, dont l’articulation juridique avec la lutte contre la désertification s’est renforcée. L’Initiative pour la restauration des paysages forestiers africains (AFR100) a développé un cadre juridique permettant de valoriser la séquestration de carbone résultant des projets de restauration des terres dégradées.
- Les accords bilatéraux de coopération technique et financière
- Les fonds fiduciaires nationaux dédiés à la lutte contre la désertification
- Les mécanismes d’allègement de dette en échange de mesures de protection environnementale
La coopération Sud-Sud a fait l’objet d’une reconnaissance juridique croissante, notamment à travers la Déclaration de Changwon adoptée lors de la COP10 en 2011. Cette déclaration a jeté les bases d’un cadre juridique facilitant les échanges d’expertise et les transferts de technologies entre pays en développement confrontés à des défis similaires.
L’articulation juridique entre la CNULCD et les autres conventions environnementales (Convention sur la diversité biologique, Convention-cadre sur les changements climatiques) s’est progressivement renforcée, notamment à travers le Groupe de liaison mixte. Cette coordination institutionnelle a permis l’émergence de mécanismes de financement transversaux, comme l’Initiative de Restauration des Écosystèmes Forestiers, qui mobilise des ressources pour des projets répondant simultanément aux objectifs des trois conventions.
Ces évolutions juridiques témoignent d’une tendance vers une approche plus intégrée du financement de la lutte contre la désertification. Toutefois, des défis persistent concernant la prévisibilité des financements et l’adéquation entre les règles juridiques régissant les fonds internationaux et les capacités d’absorption des pays bénéficiaires.
Les enjeux de contrôle et de responsabilité juridique
L’efficacité du cadre juridique de lutte contre la désertification dépend largement des mécanismes de contrôle et de responsabilité mis en place. Ces dispositifs ont connu une évolution significative, passant de simples obligations procédurales de rapportage à des systèmes plus sophistiqués d’évaluation et de vérification.
Le principal mécanisme de contrôle établi par la CNULCD est le système d’examen de la mise en œuvre (CRIC – Committee for the Review of the Implementation of the Convention), créé en 2001. Ce comité permanent analyse les rapports nationaux soumis par les États parties et formule des recommandations. Initialement limité à un rôle consultatif, son mandat a été progressivement renforcé, notamment lors de la COP13 en 2017, qui lui a conféré des pouvoirs accrus pour évaluer les progrès accomplis vers les objectifs de neutralité de dégradation des terres.
Le Comité de la science et de la technologie (CST) joue un rôle complémentaire en fournissant une base scientifique aux évaluations juridiques. L’establishment en 2013 de l’Interface Science-Politique (SPI) a renforcé ce dispositif en créant un lien formel entre expertise scientifique et processus décisionnel juridique.
Vers une responsabilisation accrue des acteurs
La question de la responsabilité juridique des États en cas de non-respect de leurs engagements reste un point délicat. Contrairement à d’autres accords environnementaux, la CNULCD ne dispose pas d’un mécanisme formel de non-conformité avec pouvoir de sanction. Toutefois, des évolutions récentes témoignent d’une tendance vers une responsabilisation accrue :
- L’adoption d’indicateurs de progrès standardisés pour mesurer l’application des obligations
- L’introduction de processus d’évaluation par les pairs (peer review)
- La publication des performances nationales créant une forme de pression par la transparence
Au niveau national, les mécanismes de contrôle varient considérablement. Certains pays ont développé des systèmes juridiques sophistiqués d’évaluation et de suivi. En Australie, le National Land and Water Resources Audit établit un cadre juridique contraignant pour la collecte et l’analyse des données sur la dégradation des terres, avec obligation de publication régulière des résultats.
La responsabilité des acteurs privés fait l’objet d’une attention croissante dans les dispositifs juridiques. Les Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers adoptées par la FAO en 2012, bien que non contraignantes, ont influencé plusieurs législations nationales qui imposent désormais des obligations de diligence raisonnable aux entreprises dont les activités présentent des risques pour les sols.
Le contentieux environnemental lié à la désertification commence à émerger dans certaines juridictions. En Inde, la Cour verte nationale a développé une jurisprudence significative sur la responsabilité des entreprises et des autorités publiques dans les cas de dégradation des terres. L’affaire Mantri Techzone en 2015 a établi le principe selon lequel les promoteurs immobiliers peuvent être tenus responsables de la restauration des zones humides détruites, reconnaissant leur rôle dans la prévention de la désertification.
La dimension extraterritoriale de la responsabilité juridique constitue un développement récent. Certains pays comme la France, avec sa Loi sur le devoir de vigilance de 2017, imposent désormais aux grandes entreprises des obligations de prévention des risques environnementaux, y compris ceux liés à la dégradation des terres, dans leurs chaînes d’approvisionnement mondiales.
L’émergence du concept de crime d’écocide, dont certaines définitions englobent la destruction massive des sols, pourrait à terme renforcer considérablement le régime de responsabilité juridique applicable aux cas les plus graves de contribution à la désertification. Plusieurs propositions législatives nationales et internationales explorent cette voie, qui marquerait un tournant dans l’appréhension juridique du phénomène.
Ces évolutions témoignent d’une tendance générale vers un renforcement des mécanismes juridiques de contrôle et de responsabilité. Toutefois, leur efficacité reste limitée par des obstacles structurels : capacités institutionnelles insuffisantes dans de nombreux pays affectés, difficultés d’établir des liens de causalité directs dans un phénomène multifactoriel, et réticences politiques face à des mécanismes contraignants.
Perspectives d’évolution du cadre juridique face aux défis émergents
Le cadre juridique de lutte contre la désertification se trouve aujourd’hui à un tournant décisif, confronté à des défis inédits qui appellent des adaptations significatives. L’accélération des changements climatiques, les migrations environnementales croissantes et les nouvelles connaissances scientifiques transforment profondément la compréhension du phénomène et exigent une réponse juridique renouvelée.
L’intégration juridique des interactions entre désertification et changement climatique constitue l’un des axes majeurs d’évolution. Les contributions déterminées au niveau national (CDN) prévues par l’Accord de Paris offrent un cadre propice à cette intégration. Plusieurs pays comme le Niger, l’Éthiopie ou le Mexique ont déjà inclus des objectifs spécifiques de restauration des terres dans leurs CDN, créant ainsi un pont juridique entre les deux régimes.
La question des déplacés environnementaux liés à la désertification représente un défi juridique majeur encore insuffisamment traité. Le Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières adopté en 2018 reconnaît pour la première fois explicitement la dégradation des terres comme facteur de migration, mais son caractère non contraignant limite sa portée juridique. Des initiatives régionales comme la Convention de Kampala sur les déplacés internes en Afrique offrent un cadre plus contraignant, incluant spécifiquement les personnes déplacées par des catastrophes naturelles et la dégradation environnementale.
Vers une approche juridique plus intégrée
L’évolution vers une approche juridique fondée sur le nexus terre-eau-énergie représente une tendance prometteuse. Cette approche reconnaît les interconnexions entre ces ressources et promeut des cadres réglementaires coordonnés. Le Programme de développement durable du bassin du lac Tchad, adopté en 2019, illustre cette tendance avec son cadre juridique intégré couvrant simultanément la gestion de l’eau, la restauration des terres et la sécurité alimentaire.
L’émergence du concept de restauration des paysages influence progressivement les cadres juridiques. Le Défi de Bonn, qui vise à restaurer 350 millions d’hectares de terres dégradées d’ici 2030, a catalysé l’adoption de législations nationales spécifiques. Le Rwanda a ainsi adopté en 2018 une Loi sur la restauration des paysages qui établit un cadre juridique complet incluant planification spatiale, incitations fiscales et mécanismes participatifs.
Les nouvelles technologies offrent des perspectives d’innovation juridique significatives. L’utilisation des données satellitaires pour le suivi de la désertification soulève des questions juridiques relatives à la propriété des données et à leur valeur probante. Certains pays comme le Brésil ont modifié leur législation pour reconnaître explicitement la validité juridique des données de télédétection dans les procédures administratives et judiciaires liées à la dégradation des terres.
La technologie blockchain commence à être explorée pour renforcer les systèmes de traçabilité et de certification des produits issus de pratiques durables de gestion des terres. Des projets pilotes comme Land Ledger en Éthiopie expérimentent des cadres juridiques innovants permettant d’enregistrer de manière sécurisée les droits fonciers et les services écosystémiques associés.
L’approche par les droits humains gagne en importance dans le traitement juridique de la désertification. La reconnaissance progressive d’un droit à un environnement sain, notamment par la résolution 48/13 du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies en 2021, ouvre de nouvelles perspectives contentieuses. Cette évolution pourrait renforcer la justiciabilité des obligations étatiques en matière de lutte contre la désertification.
Les droits des peuples autochtones, particulièrement leur droit au consentement préalable, libre et éclairé pour les projets affectant leurs terres, sont de plus en plus intégrés dans les cadres juridiques de lutte contre la désertification. La Bolivie a ainsi adopté en 2012 la Loi-cadre de la Terre Mère, qui reconnaît les savoirs traditionnels comme élément central des stratégies juridiques de protection des sols.
L’évolution vers des objectifs juridiquement contraignants de neutralité de dégradation des terres se poursuit. L’Union européenne envisage d’intégrer cet objectif dans sa future Directive-cadre sur les sols, ce qui constituerait une avancée majeure en transformant un engagement volontaire en obligation juridique pour les États membres.
Ces perspectives d’évolution témoignent d’un dynamisme certain du droit de la lutte contre la désertification. Toutefois, des tensions persistent entre la nécessité d’un cadre juridique plus contraignant et les préoccupations de souveraineté nationale sur les ressources naturelles. La recherche d’un équilibre entre ces impératifs contradictoires continuera probablement de façonner l’évolution future de ce domaine du droit.